随着我国依法治国进程的加快，各行政执法部门行政处罚的力度越来越大，申请人民法院强制执行的非诉行政执行案件也相应增多，但我国行政诉讼法及其解释对非诉行政案件执行仅作了原则性规定，可操作性不强，各地法院对此类案件的执行做法不统一。本文拟就人民法院处理非诉行政执行案件中存在的问题进行分析与研究，结合司法实践提出自己的意见和建议。

一、人民法院在处理非诉行政执行案件中存在的问题 

（一）受理不规范。在受理行政机关申请执行的非诉行政执行案件时，行政机关提交的有关证据、依据不齐全的情况下予以受理，或对复议期、起诉期限未届满的案件予以受理。

（二）审查不严。一方面审判人员在执行前对行政机关申请执行的案件进行合法性审查时，仅书面审查行政处罚文书内容，却没有认真审查有关证据、依据及程序是否合法，审查流于形式，使行政机关在执法过程中更加随意，不严格规范行政执法行为。另一方面过多的考虑和行政机关的关系，更多的考虑维护行政执法权威，未对行政相对人利益予以有效考虑和保护，只要有违法事实存在，就作出准予执行的裁定而不做严格的审查。

（三）准予强制执行的裁定不规范。对行政机关的具体行政行为作出强制执行的裁定书均为制式裁定书，不同类型的案件也都使用统一格式、内容的制式裁定书，准予执行的理由过于简单。

二、存在问题的原因

（一）法院对复议期限和起诉期限未届满的案件可否予以受理理解不统一。我国行政诉讼法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。最高人民法院关于执行<<中华人民共和国行政诉讼法>>若干问题的解释第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。这里明确了行政机关申请执行其具体行政行为的起始时间是法定的起诉期限届满之日。而这个法定的起诉期限又有不同的规定，从而决定了申请的起始时间必须因法定的起诉期限不同而不同。我国行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”根据这一规定，起诉期限的一般规定为三个月。但是一些行政机关和部分审判人员认为行政复议法第二十一条和行政诉讼法第四十四条分别规定：“行政复议期间具体行政行为不停止执行”，“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，因此只要行政处罚文书送达即可进入法院强制执行程序。但行政诉讼法和司法解释是对起诉期限和申请期限作出的特别规定，应该适用特别规定。

（二）法院审查不严，对在审查中发现的问题没有及时提出司法建议，不能通过有效的司法审查，规范行政执法行为，造成行政机关长期有法不依。

（三）裁定书格式未进行统一。

三、对人民法院处理非诉行政执行案件的建议

要规范行政机关的行政执法行为，除了行政机关必须加强对执法人员的规范化管理，提高执法人员的业务素质和政治素质外，人民法院应从以下四个方面加强对非诉行政执行案件的审查和处理：

（一）严格审查。包括形式上的审查和实质上的审查。

形式上的审查包括：

1.对申请主体资格的审查。主要审查申请人是否具备行政主体资格、是否为非诉具体行政行为的作出者。

2.对申请时效的审查。一是审查作出非诉具体行政行为的法律文书是否已经送达被申请执行人；二是审查非诉具体行政行为是否已经发生法律效力；三是审查非诉具体行政行为是否超过法定的申请执行时效。逾期申请的，人民法院应当不予受理。

3.对申请材料的审查。一是申请执行书的审查，重点审查申请执行的依据、执行的具体内容是否与处罚决定或征收决定相一致（行政相对人已履行部分应扣除）。二是行政法律文书的审查，是否包含了主体、事实与证据、法律依据、处理结果、救济途径、印章和作出时间这六大要素。在行政法律文书具备了这六大要素的前提下，才可认定该行政法律文书在形式上具有完整性和合法性。三是其他申请材料的审查，包括行政法律文书的送达回证、证明相对人违法行为的事实证据材料以及非诉具体行政行为适用的法律规范等。

实质上的审查包括：

1.对被执行人的审查。非诉具体行政行为的相对人与行政主体申请的被执行人应当一致，他人不能替代。

2.对被执行标的审查。如涉及对被申请人的财产采取强制执行措施，人民法院应当对执行标的是否为被执行人所有进行审查，避免对他人所有的财产采取强制执行。

3.对被执行内容的审查。这不仅要审查非诉具体行政行为所认定的事实和处理结果是否有证据材料予以证实，还要对证据材料的真实性和关联性进行审查，确认行政主体对相对人违法事实的认定客观真实。

4.对行政程序的审查。即审查对具体行政行为是否适用了法定之外的处罚种类；是否违反了法定程序，是否超过了法定期限等。

5.对申请执行人的审查。一是审查申请人是否具有作出该具体行政行为的相应职权或根据法律法规的授权享有执法主体资格。二是审查该具体行政行为是否存在滥用职权或超越职权行为。

6.对适用法律规范的审查。行政主体适用法律规范是否有遗漏，而遗漏的又恰恰是必须适用的法律规范；是否适用了已经失效或尚未生效的法律规范；应适用特别法律规范，却适用一般法律规范或违反上位法与下位法的适用规则等。

（二）在审查中引入巡回审查。我院自2009年1月开始对10件行政处罚案件尝试进行了巡回审查，通过听取行政相对人的陈述及和行政机关的沟通，其中8件在审查程序中予以结案处理，且这8件案件中的8名行政相对人均表示在今后的社会活动中主动接受行政机关的管理，行政机关也表示在今后的执法中严格规范执法行为。另外2件我院审查后，做出了准予强制执行的裁定，在确定的期限内，2个行政相对人均主动找到行政机关协调处理。通过这10件案件的处理，拉近了行政机关和行政相对人的距离，化解了官民之间的行政纠纷，达到了办案的法律效果和社会效果的有机统一。

（三）审查后的处置。审查后的处置分两种情况，即准予执行和不予执行。

1.准予执行。经过形式和实质两方面的审查后，人民法院如果确认非诉具体行政行为合法，则应作出准予执行的裁定。

2、.不予执行。如果非诉具体行政行为不符合形式或实质上的构成要件，则作出不予执行的裁定。

（四）规范裁定书的样式。不使用制式的裁定书，根据不同案件制作评理详细的、规范的裁定书。

四、两个程序问题的处理

（一）法院对具体行政行为已作出准予执行的裁定后，被执行人提出执行异议，怎么处理？一种意见认为，被执行人在行政程序中不复议、不起诉，已丧失了救济途径，应直接驳回执行异议。一种意见认为重新启动审查程序，举行听证，异议成立，应裁定不予执行行政机关的具体行政行为。笔者认为，如果在行政程序和审查程序中充分保障了被执行人的各项权利，被执行人在行政程序中不复议、不起诉，视为其对权利的放弃，可口头告知驳回执行异议，记入笔录或者以通知或决定的形式驳回被执行人的执行异议。如果在行政程序和审查程序中没有充分保障被执行人的权利行使，应重新启动审查程序。

（二）准予执行的裁定作出并送达后发现确有错误，怎么处理？一种意见认为由原审判组织重新启动审查程序予以纠正。一种意见认为应按审判监督程序予以纠正。笔者认为，行政诉讼法没有专章规定审判监督程序，只是原则的规定了发现确有错误的判决、裁定可以启动再审程序，是否包括准予强制执行的裁定，什么样的错误可以启动再审程序并不详尽，应该适用民事诉讼法的相关规定。准予强制执行的裁定也是法院作出的生效裁定，发现裁定确有错误应按审判监督程序处理，但该程序应不同于一般的诉讼程序，还应按照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定的审查程序进行处理。这样符合依法纠错的程序，也可避免被执行人对同一审判组织纠正错误的公正性产生合理的怀疑。