一直以来， “执行难”不仅严重影响了人民法院的司法活动，破坏我国法制的权威和尊严，还损害了党和政府在人民群众心中的威信。“执行难”和执行积案形成的原因主要有三种：一是因受到非法干扰和阻力造成的；二是执行法院和执行人员工作态度不佳、工作能力不强造成的；三是被执行人履行能力低下造成的。笔者分别将之称为执行不畅、执行不力和执行不能。对执行不畅，可以通过形成社会合力和法院的勤勉工作，采取提级执行、交叉执行等方法逐步消化；对执行不力，可以通过完善内外监督和管理来逐步消化；但对执行不能，无论怎么清理，也是回天乏术的。而且，社会经济无论怎么发达，执行不能案件总是存在的，因为商业风险和天灾人祸总是不可避免的。据相关资料，在美国、日本等国家也有30%左右的案件执行不能。本人通过对我院2003年至2008年所受理执行案件统计分析发现，当年立案执结的，约在40%至50%之间，次年执结的一般在60%强一点。此后，再经过多长时间，执结率一般不超过80%。而通过对每年约20%长期无法执结的积案进行分析，这其中有80%以上是被执行人无履行能力的执行不能案件。2008年12月最高人民法院开展为期6个月的“清理清理执行积案活动”，笔者对在这次清理执行积案活动中西峡法院共清理出的143件无财产可供执行案件进行了分析，并对此类案件的认定和处理提出自己的建议，供商榷。

一、我院无财产可供执行案件的基本情况、主要类型及特点

在全国集中开展的清理执行积案活动中，西峡法院共清理出无财产可供执行案件143件，占积案总数155件的92%。具体分类情况如下表：

从以上数字上可以看出，无财产可供执行案件呈现出以下三个特点：一、被执行人为农村地区的案件数量多，占积案总数的78%；二、合同类执行案件数量多，占总数的66.4%；三、被执行人为自然人案件多，占总数的91.%。

　二、对无财产可供执行案件的认定

“无财产可供执行案件”是指申请执行人和被执行人不能提供可供执行的财产（包括实物和金钱）线索，人民法院穷尽执行措施，在一定期限内确实不能寻找到被执行人可供执行财产的案件。实践中，我们主要从三个方面加以认定。
　 　 一是由申请执行人提供被执行财产线索。《民事诉讼法》第六十四条第一款规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”此规定适用于民事诉讼始终，当事人不仅在审判过程中，负有对自己的主张提供证据的义务，在执行程序中同样负有对自己的主张提供证据的义务，即执行举证义务。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第二十八条规定：“申请执行人应当向人民法院提供其所了解的被执行人的财产状况及线索，被执行人必须如实向人民法院报告其财产状况。”该条规定进一步明确了申请人向人民法院举证证明被执行人的财产状况和财产线索的义务。

二是由被执行人提供被执行财产线索。民事诉讼法第217条：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况。被执行人拒绝报告或者虚假报告的，人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。”这是关于被执行人提供财产线索的义务，即被执行人的财产报告义务。其实质是在申请人无法提供财产线索时，由执行法院依职权责令被执行人申报自己可供执行的财产。

三是在双方当事人都无法提供执行财产线索时，执行法院应依法穷尽财产调查措施，并将调查结果告知申请执行人。只有在积极采取法律赋予的调查手段、穷尽对被执行人财产状况的相关调查措施之后，才可以将有关案件认定为无财产可供执行的案件。实践中，被执行人是法人的，应当向有关金融机构查询银行存款，向有关房地产管理部门查询房地产登记，向法人登记机关查询股权，向有关车管部门查询车辆等。 被执行人是自然人的，应当向被执行人所在单位及居住地周边群众调查了解被执行人的财产状况或财产线索，包括被执行人的经济收入来源、被执行人到期债权、被执行人的存款情况等。 

　 当一个执行案件的执行条件同时满足上述三点，还是无法查找到被执行人可供执行财产的，即可认定为无财产可供执行的案件。

  三、无财产可供执行案件的处理及部分处理方式存在的缺陷

实践中，对无财产可供执行案件认定后的处理方式有发放债权凭证、中止执行、执行和解、执行终结和终结本次执行程序。

 （一）债权凭证。债权凭证是指在金钱债权案件的执行过程中，经人民法院执行机构采取一切执行措施，被执行人确无财产可供执行的，由执行法院发给债权人的书面凭证，用以证明其债权存在和具体数额，待发现被执行人财产后，债权人可依据该凭证再次申请人民法院执行。它的适用范围仅限于金钱债权案件。

（二）中止执行。中止执行是指案件在执行过程中由于发生某种特殊情形，使执行程序暂时停止，中止情形消失后可以恢复执行，《民事诉讼法》和最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题规定（试行）》（以下简称“执行规定”）对中止情形进行了列举，法院应当裁定中止执行的法定条件有：申请人表示可以延期执行；案外人对执行标的提出确有理由的异议；作为一方当事人的公民死亡，需要等待继承人继承权利或者承担义务；作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚没有确定权利义务关系承受人；法院认为应当中止执行的其他情形。在实践中中止执行存在着随意性大、缺乏公开性、确定中止执行的司法尺度不一致等不规范现象，笔者认为应从以下几个方面规范中止执行工作：一是实行执行合议制，由合议庭决定中止执行案件；二是强化执行公开，给当事人司法救济途径，裁定案件中止执行前要与当事人“见面”，防止执行人员消积执行，办关系案、人情案；三是实行执行复议制，赋予当事人复议权，在中止执行裁定书上附“对裁定不服的，可申请复议一次。”对当事人不服中止执行裁定的，人民法院在接到申请后，应当进行审查，分别作书面或口头答复。四是实行听证程序。尽量给当事人救济途径和救济的措施。

　（三）执行和解。执行和解是指在执行过程中，双方当事人在自愿协商、互谅互让的基础上，就生效法律文书确定的权利义务达成履行协议，从而结束执行程序。执行和解协议依法成立后，执行程序中止，执行和解协议履行完毕，执行程序终结，一方当事人不履行和解协议的，对方当事人仍可申请恢复执行原生效法律文书。 执行和解是一种灵活简便的执行方式，具有简化程序、缓和矛盾、降低成本、提高效率等诸多优点，在执行案件中占有较高比重。但执行和解也有局限性，特别是和解协议履行率低，和而不解，重执率高。笔者分析存在这种种问题的原因有两点：一是执行法官为了避免案件超期限，促成双方当事人达成和解协议而不审查和解协议是否能够落实，造成和而不解。二是被执行人为了拖延时间，转移财产，逃避执行，往往主动找申请执行人达成和解协议，而在协议约定的期限内被执行人不履行，造成和而不解。另外在实践中执行人员还面临着这样的困惑：双方当事人达成各种解协议，如果和解协议规定的履行期限在6个月以内，和解协议履行完毕后做执行结案处理。如果和解协议履行期限在6个月以上，有的甚至长达几年、十几年，该案件在和解协议履行期限内该如何处理？如城关信用社申请执行李某某借款纠纷一案，被执行人除工资外别无财产可供执行，双方达成和解协议，被执行人每月工资的70%偿还借款，从2002年至今共偿还4万多，还不足标的额的60%，案件长达几年无法结案。

（四）终结执行。民诉法第二百三十三条规定，有下列情形之一的，人民法院裁定终结执行:……（五）作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款，无收入来源，又丧失劳动能力的；……实践中，终结执行法律依据主要不引用第（五）项，但第（五）项适用条件界定为①被执行人为公民；②案由为“借款”纠纷；③无收入来源；④丧失劳动能力。据此，无财产可供执行案件中除借款纠纷可裁定终结外，其它案件不能裁定终结，只能等，一直等到被执行人有执行条件再执行。执行终结是执行程序的完全结束，执行机关裁定执行终结后，债权人就不能再请求执行，执行机关也不再采取执行措施，执行程序到此结束。　　　　　　　　　　

（五）终结本次执行程序。这是一种新的结案方式。2009年3月19日中央政法委、最高人民法院 《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》中指出：终结本次执行程序，是指在执行程序开始后，人民法院按照执行程序要求，履行了法定执行手续，穷尽了执行措施，仍然无法使案件得以执结时，由人民法院裁定终结本案执行程序，该执行案件即告结案。它的适用前提是法院穷尽了执行措施，被执行人确无财产可供执行，经合议庭评议，裁定终结本次执行程序。裁定终结本次执行程序后，如发现被执行人有财产可供执行的，申请执行人可以再次提出执行申请，重新立案，申请执行人再次提出执行申请不受申请执行期间的限制。终结本次执行程序与执行中止都是程序上结案，两者的区别是：终结本次执行程序的案件在具备一定条件后可以再次提出执行申请，重新立案，执行中止的案件是待中止事由清失后可以恢复执行。终结本次执行程序是一种结案方式，中止执行不是结案方式。终结本次执行程序与终结执行的相同点是都是一种结案方式，不同点是：终结执行后，当事人申请执行权利消灭，不能再次依原判决向法院申请执行，是实体和程序的彻底终结。而终结本次执行程序后，如发现被执行人有财产可供执行的，申请执行人可以再次提出执行申请，重新立案，且申请执行人再次提出执行申请不受申请执行期间的限制。

 四、处理无财产可供执行案件的意见和建议
　  　（一）针对无财产可供执行案件被执行人系农村地区居多的实际，建议将农村农民承包地收益权纳入执行对象，通过将被执行人承包地收益权交给申请人使用、收益，按一定年限来抵偿申请人的债权。
　 　（二）针对部分被执行人有财产，而执行法官找不到被执行人及其财产的实际，建议建立执行联动机制。通过执行联动机制，银行限制向被执行人提供贷款；房管部门限制办理被执行人房产登记和过户等手续；规划部门限制给被执行人办理项目规划的审批；国土部门限制给被执行人办理土地使用权的转移、变更抵押等有关审批手续；工商部门限制给被执行人办理备案、核准、审批等有关手续，法院通过加强与公安、检察部门的执行联动，对拒不履行法院判决、裁定情节比较严重，已经构成拒不执行人民法院判决、裁定罪的行为进行严厉打击。法院通过与金融系统、公安、工商、税务等部门联动，使不履行义务的被执行人在融资、置产、出境、任职、经营、日常消费等领域受到限制，在全社会悄然织就一张“威慑之网”。一旦发现被执行人财产（金钱或实物），立即扣下，能够有力促使一大部分案件执结，并有利于在全社会形成良好的诚信氛围。
　  （三）在建立司法执行救助机制时，建议只将重大、暴力、突发性刑事犯罪案件，侵犯人身权案件和交通肇事案件的受害人纳入救助对象。杜绝将借款、合同、贸易等商事纠纷申请人纳入救助范畴，否则将造成由国家来承担商业风险的尴尬局面。在执行中可把申请人通知到被执行人家中，尽最大努力执行被执行人的财产给申请人，执行不能风险只能由申请人自行承担。
　  （四）建议将人民陪审员参与执行和人大代表、政协委员执行现场观摩纳入法律规定。让人民陪审员全过程、全方位、全系统地参与案件的审判和执行。其次，人大的法律监督和政协的民主监督是全方位的，推行阳光执行，公开执行程序，邀请人大代表、政协委员到执行现场观摩整个执行程序。
　  （五）无财产可供执行案件的退出机制方面，建议引入执行请求权消灭时效制度。对执行法院穷尽执行措施仍执行不能的案件，申请人又明知被执行人无财产可供执行，且长期不过问的，应当允许人民法院依职权终结执行程序，使申请人申请执行权转为自然权利。据此笔者建议作如下立法，从申请执行人最后一次申请执行或向执行法院提供可供执行的财产线索之日起经过以下期限，丧失强制执行申请权，执行法院对该案可以终结执行： 1、金钱申请执行权，比照民诉法215条规定的二年申请执行的期间，经过2年不过问的裁定终结执行程序。 2、交付物的申请执行权，经过5年，即视为申请人放弃申请执行权。3、行为请求执行权，经过1年，就可以终结执行程序。上述期限，可适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。
　 　（六）修改民诉法第二百三十三条第（五）项，作为被执行人的公民因生活困难无力偿还“借款”，无收入来源，又丧失劳动能力的规定，将无力偿还“借款”修改为无力履行生效裁判文书确定的义务，即包括一切无财产可供执行案件，不要仅限于“借款”纠纷案件。

（七）修改《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第一百零七条和一百零八条。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第一百零七条和一百零八条规定，人民法院执行案件，一般应当在6个月内执行结案，但中止执行的期间应当扣除，笔者认为双方当事人达成和解协议应除外。如果和解协议规定的履行期限在6个月以内，和解协议履行完毕后做执行结案处理。如果和解协议履行期限在6个月以上，由于超过了法定的6个月的结案期限，法院可依法裁定终结本次执行程序，被执行人不履行和解协议申请执行人可依裁定重新立案执行。